Conflictos de interés y redes de poder: la influencia empresarial en el gobierno de Milei
La autora de este informe, Ana Castellani, analiza la participación de funcionarios del gabinete de Javier Milei en empresas y asociaciones comerciales, cruzando datos públicos de mayo de 2024. El estudio busca mapear el cruce entre intereses públicos y privados en el gobierno, destacando qué ministerios tienen más funcionarios ligados a empresas y el grado de coincidencia entre los sectores de actividad de estas empresas y las funciones públicas que desempeñan los funcionarios.
Es importante este análisis porque permite entender cómo las élites económicas y políticas forman redes de influencia que pueden condicionar la toma de decisiones, creando posibles conflictos de interés cuando funcionarios tienen vínculos con empresas que podrían beneficiarse de sus decisiones. Además, el informe resalta que en este gobierno, que aboga por un Estado reducido, el avance de intereses privados sobre la administración pública plantea riesgos para la transparencia.
Este fenómeno de “captura de decisiones” no es nuevo, pero el gabinete de Milei presenta características únicas, como una notable inestabilidad en sus cargos y una estructura gubernamental incompleta, lo que facilita que intereses privados puedan influir en áreas clave del gobierno debilitado.
Por Ana Castellani.
Observatorio de las Élites, CITRA UMET-CONICET.
INTRODUCCIÓN
El objetivo de este informe es analizar la participación en sociedades comerciales y asociaciones empresariales de los funcionarios del gabinete nacional del gobierno de Javier Milei. Este análisis se basa en la intersección de dos bases de datos clave: la Base Integrada de Mapa del Estado (BIME), que registra las autoridades superiores de la administración pública nacional, y la Base de Autoridades de Sociedades Comerciales y Asociaciones Civiles constituidas en la Inspección General de Justicia, dependiente del Ministerio de Justicia de la Nación. Ambas bases de datos son de acceso público y corresponden al mes de mayo de 2024. El análisis estadístico de estos datos permite mapear el entrecruzamiento de intereses públicos y privados en el gobierno, a partir de identificar funcionarios con mayor cantidad de participaciones y su distribución por ministerio y por sector de actividad en el que operan las firmas; áreas del gabinete con mayor cantidad de funcionarios ligados a la dirección de empresas y asociaciones empresariales; y finalmente, establecer niveles de correspondencia entre sector de actividad y objeto de la función pública.
¿Por qué es importante analizar la participación de los funcionarios nacionales en la dirección de empresas privadas y/o de asociaciones del empresariado?
En primer lugar, el análisis de la multiposicionalidad de las élites, tanto económicas como políticas, ofrece una visión integral de las dinámicas de poder y las redes de influencia que operan en el ámbito gubernamental (Mills, 1956). La multiposicionalidad se refiere a la capacidad de ciertos individuos para ocupar simultáneamente múltiples posiciones de poder e influencia en diferentes sectores de actividad, tanto público como privado. Este fenómeno facilita la creación de redes de apoyo mutuo y la consolidación de poder, pero también puede llevar a la concentración de influencia en un número reducido de individuos, lo que puede afectar la representatividad y equidad en la toma de decisiones. Además, el estudio de estas redes de influencia sirve para revelar cómo se forman las alianzas y los grupos de poder dentro del gobierno, y cómo estas relaciones pueden influir en la formulación de políticas públicas. Identificar estas dinámicas es fundamental para entender los procesos de toma de decisiones y para diseñar mecanismos que promuevan la transparencia y la rendición de cuentas.
En segundo lugar, este tipo de análisis permite identificar potenciales conflictos de interés y procesos de captura de la decisión pública, aspectos cruciales para la transparencia y la integridad en la gestión gubernamental (Philp, 2007; Rose-Ackerman y Palifka, 2016). Los conflictos de intereses pueden surgir cuando los funcionarios poseen intereses personales en sociedades comerciales que pueden beneficiarse directa o indirectamente de las decisiones gubernamentales. Esto es especialmente relevante en el contexto actual, donde la confianza en las instituciones públicas y la percepción de corrupción son temas de gran preocupación para la ciudadanía. Y en el caso puntual de este gobierno, porque el discurso antiestatal es una bandera comunicacional y de gestión que se reivindica públicamente sin aludir en ningún momento al riesgo que implica el avance directo de los intereses privados sobre el aparato estatal para reorientar su accionar en su propio beneficio.
Finalmente, este estudio proporciona indicios sobre los criterios de reclutamiento que el presidente de la Nación ha privilegiado a la hora de configurar su gabinete, revelando las prioridades y estrategias subyacentes en la selección de sus colaboradores más cercanos (Peters, 2015; Rose-Ackerman y Palifka, 2016). Conocer estos criterios de reclutamiento puede ofrecer insumos valiosos sobre las competencias y cualidades que una fuerza política nueva como La Libertad Avanza prioriza a la hora de seleccionar a sus funcionarios públicos, así como sobre las estrategias políticas y económicas del gobierno en cuestión. Este conocimiento es esencial para evaluar la efectividad y orientación de las políticas públicas implementadas.
Estos fenómenos no son nuevos, ya en otras oportunidades analizamos la exposición a los conflictos de intereses en el gabinete de Mauricio Macri (Castellani, 2018; Castellani y Dossi, 2022; Canelo y Castellani, 2017; Castellani y Motta, 2020), la multiposicionalidad de las elites políticas y económicas (Canelo, Castellani y Heredia, 2015; Castellani y Dulitzky, 2018; Canelo y Heredia, 2017) los criterios de reclutamiento que primaron en diversos gobiernos desde 1983 hasta el presente (Canelo y Castellani, 2017). Efectivamente, la llegada al poder de Macri y su reivindicación del gabinete conformado por personas que venían del sector privado marcó un antes y un después en la visibilización de los fenómenos de captura de la decisión pública en favor de los empresarios. Pero el gabinete de Milei tiene características muy particulares que es necesario destacar y que lo convierten en un caso distinto a los anteriores: el inédito nivel de inestabilidad de los funcionarios políticos, la magnitud y frecuencia de las modificaciones en la estructura de la administración centralizada y la cantidad de cargos que aún están sin cobertura. Estos rasgos dan cuenta de una singularidad que es necesario analizar con mayor detalle y que encierra nuevos desafíos para comprender el fenómeno. En efecto, la paralización y el desmantalemiento de la administración pública en paralelo con la implementación de una agresiva política de desregulación económica y con el proceso de ocupación de áreas de la gestión por parte de funcionarios directamente vinculados con empresas privadas conlleva un gran riesgo: el avance de intereses privados sobre áreas deliberadamente debilitadas de la administración de gobierno que tienen relevancia significativa en la orientación de la política pública.
Multiposicionalidad de los funcionarios y puerta giratoria en el gabinete de Milei.
La multiposicionalidad de las élites es un fenómeno creciente en las sociedades occidentales contemporáneas. El concepto alude a una situación muy concreta: individuos que ocupan simultáneamente posiciones de poder en diferentes esferas, como el sector empresarial, político, y social. Este fenómeno permite a un reducido grupo de personas influir en múltiples áreas, aumentando su capacidad de tomar decisiones que impacten diversas facetas de la sociedad. ¿Cómo lo hacen concretamente? Existen diversos mecanismos mediante los cuales las élites económicas intentan incidir en la decisión estatal de forma más o menos directa y/o visible. El más conocido es el lobby empresarial, que consiste básicamente en la representación de intereses particulares ante las autoridades. Otro mecanismo es la llamada puerta giratoria, expresión que alude al paso de algunas personas por altos cargos en el sector público y privado en diversos momentos de las trayectorias laborales (cuadro 1).
Cuadro 1: Mecanismos de la elite económica para incidir en la decisión pública:
Fuente: Elaboración propia en base a Castellani (2018).
¿Por qué es relevante analizar la conformación de los gabinetes nacionales? Porque a la hora de seleccionar a los funcionarios de gobierno se ponen en juego diversos criterios de reclutamiento que brindan indicios sobre las prioridades y estrategias del liderazgo político del presidente y a su vez, sobre la agenda política del gobierno y sus estrategias para implementarla. Son varios los criterios para justificar el reclutamiento de funcionarios públicos, y no son necesariamente excluyentes entre sí, pero la primacía de unos sobre otros permite identificar, por ejemplo, distintos tipos de riesgos potenciales, a saber:
1. Expertise: se privilegian los conocimientos y la experiencia en el ejercicio de la función, la formación académica, la actuación profesional que pretende garantizar la calidad en términos tecnocráticos de la acción estatal pero que corre el riesgo de la autonomización y falta de lealtad política de los equipos de gobierno
2. Lealtad: se privilegia la trayectoria político-partidaria, confianza, compromiso político con el proyecto gubernamental para garantizar el apoyo a la gestión y la cohesión del equipo, pero no necesariamente la capacidad para llevar adelante la tarea asignada o para articular con los actores relevantes del área de gestión
3. Pertenencia/imbricación: se privilegia la experiencia en el sector de actividad sobre el cual ahora se pasa a regular, los contactos y los conocimientos de “primera mano” sobre las áreas o sujetos de la política pública, generando un alto riesgo de captura de la decisión pública por parte de los lobbies sectoriales.
Si bien el presidente Milei no privilegió explícitamente un criterio de reclutamiento para la conformación de su gabinete como sí lo había hecho en 2015 el presidente Macri, prácticamente un tercio de sus funcionarios (29%) ocupan cargos de dirección en empresas privadas. En efecto, sobre un total de 185 funcionarios políticos de la administración centralizada (Ministerios y Secretarías de Presidencia), 55 registran 182 participaciones en 171 sociedades comerciales que operan en 17 sectores de actividad. Estas participaciones son de distinto tipo: desde presidir o integrar un directorio, hasta ser socio o representante. Cada una de estas modalidades significa un grado diferente de responsabilidad en la dirección de la empresa: los socios son además propietarios de una parte del capital, los directores no necesariamente, pero integran el órgano directivo de la compañía, y los representantes están habilitados para ciertas funciones de dirección por parte de los propietarios. Todas estas modalidades de participación en las empresas están presentes en el gabinete nacional.
En cuanto al tipo de sociedad, el 56% de las 182 participaciones son en Sociedades Anónimas, el 21% en Sociedades de Responsabilidad Limitada y el 19% en Sociedades Extranjeras (gráfico 1). Por otra parte, la distribución de las participaciones no es homogénea ni entre los 55 funcionarios, ni entre los diversos ministerios y secretarías de Presidencia. Algunos pocos funcionarios registran más de 10 participaciones y otros solo una. Algunos ministerios concentran más funcionarios con participaciones que otros. Por ejemplo, de las 182 participaciones, 106 se concentran en el Ministerio de Economía que emerge como el lugar privilegiado para ver los entrecruzamientos de intereses públicos y privados (gráfico 2).
La distribución de los funcionarios con participación en la dirección de empresas tampoco es uniforme a lo largo del gabinete: de los 55 que registran participaciones, la mayor parte se desempeñan en el Ministerio de Economía (23) y en la Jefatura de Gabinete (7 más los 5 del ex Ministerio del Interior). Cabe resaltar que en el diseño del gabinete ambas carteras cumplen un rol destacado en la implementación de las reformas propiciadas en el DNU 70/2023 y en la denominada “Ley de Bases”, que Economía no sólo tiene a cargo la coordinación macroeconómica, fiscal y financiera sino también las actividades productivas en todos los sectores económicos, la obra pública y la privatización de empresas estatales, y que la Jefatura ejerce además de sus funciones constitucionales las del ex Ministerio del Interior en su vínculo directo con las provincias y con el resto de los poderes del Estado. O sea, que estas dependencias son muy sensibles a la captura de la decisión pública por parte de intereses privados ya que tienen incumbencia en la regulación de prácticamente la totalidad de sectores de actividad económica. Igualmente, cabe destacar que se registran presencias de funcionarios con participación en empresas privadas en todas las carteras de gobierno, con lo cual la penetración de intereses privados y los casos de puerta giratoria de entrada se dan en todo el gabinete (gráfico 3).
A diferencia de otros gabinetes, donde los perfiles empresariales se ubicaban en algunos cargos específicos generalmente de niveles inferiores (caso Menem) o en los más altos (caso Macri), en el gabinete de Milei este tipo de perfil de funcionario atraviesa toda la escala de rangos de autoridades superiores de la administración pública centralizada con especial concentración en el cargo de secretarios: ministros (4 de 8), secretarios (33 de 60) y subsecretarios (35 de 117). Desde el 1 de junio hasta el 1 de noviembre de 2024, 12 de esos 55 funcionarios dejaron el gobierno, 2 de ellos con cargo de ministros: Russo y Mondino dando cuenta también del alto nivel de inestabilidad del gabinete (Ver cuadro 1 Anexo),
El análisis de las bases de datos es elocuente en torno a los dos fenómenos planteados: la multiposicionalidad de los funcionarios públicos y la puerta giratoria de entrada en el gabinete nacional. Aunque todos los datos registrados en la base de la Inspección General de Justicia estuvieran desactualizados y efectivamente los funcionarios hubieran renunciado a sus participaciones en empresas privadas antes de asumir la función pública, igualmente los riesgos de conflictos de intereses están dados por el hecho de que los funcionarios vienen de desempeñar recientemente puestos de dirección en el sector privado, son casos concretos de puerta giratoria de entrada. Si los datos estuvieran actualizados, el riesgo también se da por la cantidad de funcionarios que ocupan simultáneamente posiciones en la dirección de empresas privadas o asociaciones empresariales, más allá de que habría que revisar exhaustivamente en cada caso si esta multiposición configura o no una violación a la Ley de Ética Pública.
Efectivamente, como señalamos al inicio del apartado, las formas de penetración de los intereses privados en el sector público también se pueden dar por otras vías: la internalización del lobby empresarial en la función pública es una de las más habituales. ¿Cuántos funcionarios públicos se desempeñan como directivos de asociaciones civiles? ¿Cuántas de estas entidades están vinculadas directa o indirectamente al empresariado?
Hay 37 funcionarios que registran 72 participaciones en 55 entidades civiles de diverso tipo. Nuevamente, la mayoría de los funcionarios y la mayor parte de las participaciones se concentran en el ministerio de Economía (13 funcionarios con 24 participaciones), pero esta vez secundado por el ministerio de Capital Humano (6 funcionarios con 11 participaciones) y no por la Jefatura de Gabinete (4 funcionarios con 11 participaciones) tal como se desprende de los datos presentados en los gráficos 4 y 5.
Ahora bien, ¿cuáles son las entidades con las que tienen vinculación los funcionarios políticos? Sobresalen dos tipos particulares de asociaciones civiles: las gremiales empresarias (14) y las impulsoras de políticas públicas (13). Justamente son estas dos tipologías de asociaciones las que se caracterizan por ejercer acciones de lobby sobre los gobiernos y, por lo tanto, la presencia de funcionarios vinculados mayoritariamente con ese tipo de entidades advierte sobre riesgos de captura de la decisión pública (gráfico 6). Asimismo, la mitad de las participaciones también se concentran en estos dos tipos de asociaciones, por encima de otras más esperables para un perfil de gabinete político, como son las asociaciones políticas y las asociaciones profesionales. La correspondencia entre el tipo de asociación y las áreas de gobierno también refuerza este rasgo: la presencia de participaciones en asociaciones empresariales es mayoritaria en el ministerio de Economía (7), la Jefatura de Gabinete (4) y el ministerio de Capital Humano (4) como se aprecia en los gráficos 7 y 8.
Un análisis más pormenorizado de las asociaciones empresariales permite establecer el acceso fluido de intereses privados en áreas de gabinete y asimismo identificar los actores más relacionados con esos intereses por sus trayectorias de participación previa. En cuanto a las asociaciones empresariales predominan las del sector bancario, energético y primario-exportador. Y dos asociaciones propias de grupos económicos: Techint y Loma Negra (cuadro 2 Anexo).
Con respecto a los funcionarios, los casos más resonantes son los del jefe de gabinete, Guillermo Francos, vinculado a las entidades bancarias ADEBA y ABAPPRA, y a la Asociación Aeronáutica y Aeroportuaria; el de Luis De Ridder, subsecretario de Combustibles Líquidos del MECON relacionado a la Cámara de Exportadores de la República Argentina; el de Luis Giovine, secretario de Obras Públicas del MECON vinculado a ADEERA, la asociación de distribuidores de energía eléctrica, el de Agustín Tejeda Rodríguez, subsecretario de Mercados Agropecuarios y Negociaciones Internacionales, socio de la Asociación Argentina de Trigo y de la Asociación Argentina de Maíz y Sorgo, y el de Julio Cordero, secretario de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, socio en la Asociación del Personal Superior de la Organización Techint y la Asociación Servicios Sociales Techint.
Estos ejemplos de participación en asociaciones empresarias refuerzan la hipótesis de entrecruzamiento de intereses públicos y privados en el gabinete detectado a partir de la participación de funcionarios en sociedades comerciales.
Mapa de intereses privados en el gabinete: el riesgo de captura de la decisión pública
La articulación entre élites económicas y políticas que se derivan de los casos de multiposicionalidad detectados en el apartado anterior abre un interrogante sobre el grado de exposición a los conflictos de intereses en el gabinete nacional y los riesgos de que se produzca un proceso de captura de la decisión pública. Como ya mencionamos, conflictos de intereses surgen cuando un individuo en una posición de poder tiene intereses personales, financieros, o profesionales derivados de su trayectoria laboral previa, que podrían influir en su toma de decisiones. La captura de la decisión pública ocurre cuando las decisiones gubernamentales son influenciadas, directa o indirectamente, por intereses privados. Este fenómeno puede llevar a que las políticas públicas reflejen más las necesidades de los grupos empresariales que las de la ciudadanía en general. La experiencia internacional comparada muestra que estos procesos se dan con mayor frecuencia en áreas muy sensibles a la regulación estatal: las finanzas, los seguros, el transporte, las comunicaciones, los servicios de salud y la energía, especialmente.
En el gabinete de Javier Milei hay 55 funcionarios con 182 participaciones en 171 empresas que operan en 17 sectores de actividad ¿Cuáles son esos sectores con representación directa en las carteras de gobierno?
Más del 50% de las empresas (97 de 171) operan en 5 sectores principales: energía e hidrocarburos, tecnología, servicios financieros, servicios de consultoría y actividad agropecuaria (cuadro 2). Similares resultados se observan cuando se analizan las participaciones: de las 182 que registran los funcionarios, 26 son en el sector energético, 23 en empresas tecnológicas, 19 en servicios financieros, 19 en servicios de consultoría y 17 en firmas agropecuarias (gráfico 9).
Fuente: Observatorio de las Elites del CITRA (UMET-CONICET)
Ahora bien, estas participaciones de funcionarios/as en empresas privadas de sectores sensibles a la regulación estatal no se encuentran distribuidas de manera homogénea en todo el gabinete, se concentran especialmente en dos dependencias: Ministerio de Economía y Jefatura de Gabinete (gráfico 10). Precisamente, en la cartera económica hay una concentración alarmante de participaciones de funcionarios en sociedades comerciales que operan en los mismos sectores que esos funcionarios deben regular, en especial servicios financieros (16), actividades agropecuarias (13), energía (12), tecnológicas (12) minería (8), telecomunicaciones (4). En la Jefatura sobresale también la presencia de funcionarios con participaciones en el sector energético (9), tecnológico (5) y en el de telecomunicaciones (5).
Fuente: Observatorio de las Elites del CITRA (UMET-CONICET)
Fuente: Observatorio de las Elites del CITRA (UMET-CONICET)
¿Quiénes son los funcionarios con mayor cantidad de participaciones en empresas privadas? Luis Lucero, el secretario de Minería del MECON, encabeza el ranking con 37 participaciones en sociedades comerciales, 28 de ellas en el exterior, que operan en diversos sectores de actividad (energético, financiero, agropecuario, etc.) pero significativamente registra varias participaciones en empresas mineras, lo que configura una exposición elevada a conflictos de intereses y captura de la decisión pública (cuadro 3). Con 13 participaciones en sociedades comerciales se ubica Hector Huici, ex Subsecretario de Comunicaciones y Conectividad de JGM (actualmente subsecretario de Desregulación en el Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado). También en este caso se configuran situaciones de exposición elevada a conflictos de intereses ya que varias de esas participaciones son firmas que operan en el sector que debe regular: telecomunicaciones (cuadro 3). Ambos integran, además, el listado de funcionarios con participaciones en sociedades comerciales del exterior, Lucero con 29 y Huici con 2, con igual correspondencia entre el sector de actividad en el que operan y el que deben regular. De los 5 funcionarios que registran participaciones en sociedades extranjeras, 4 son del Ministerio de Economía, incluyendo a Luis Caputo, titular de la cartera, y 1 de la Jefatura de Gabinete (cuadro 4).
Cuadro 3: Funcionarios/as del gabinete nacional con más de 5 participaciones en empresas privadas. Descripción de cargos, empresas y sector de actividad, mayo 2024
Fuente: Observatorio de las Elites del CITRA (UMET-CONICET)
Cuadro 4: Funcionarios/as del gabinete nacional con participación en sociedades extranjeras, mayo de 2024
Fuente: Observatorio de las Elites del CITRA (UMET-CONICET)
Precisamente, estas dos áreas, Jefatura y Ministerio de Economía, configuran escenarios muy expuestos a los conflictos de intereses y merecen un análisis más detallado.
Las áreas más expuestas a los conflictos de intereses: Ministerio de Economía y Jefatura de Gabinete
El gabinete nacional presenta dos áreas con alta exposición a los conflictos de intereses: ministerio de Economía y Jefatura de Gabinete de Ministros. Ambas áreas son esenciales para la acción gubernamental y en el actual diseño de gabinete concentran amplias funciones con incidencia directa en el sector privado. En efecto, la relevancia de estos ministerios radica en su capacidad de influir en prácticamente todos los aspectos de la vida pública y económica del país, desde la macroeconomía hasta la administración diaria de políticas públicas. En el caso del ministerio de Economía, sus responsabilidades incluyen la formulación y ejecución de políticas económicas, la gestión de las finanzas públicas, y la regulación del sistema financiero. En el gobierno de Milei además tiene incumbencias sobre el área de transporte, de infraestructura, obras públicas y actividades económico-productivas (agropecuarias, industriales, comerciales, servicios, telecomunicaciones, etc.). En el caso de la Jefatura de Gabinete, no solo lleva adelante la coordinación de las políticas públicas de todo el gabinete y la relación con el Poder Legislativo, sino que, además, al absorber las funciones del ex ministerio del Interior, maneja las relaciones con las provincias y el control de organismos muy relevantes como el RENAPER y Migraciones. Asimismo, tiene a su cargo la administración de bienes del Estado y algunas empresas públicas.
¿Estas áreas se convirtieron en un coto de caza privilegiado para ciertos intereses económicos privados? Siguiendo la definición que brinda la OCDE en su Guía para el Manejo de los Conflictos de Interés en el Servicio Público, éstos aluden a la tensión entre las obligaciones públicas y los intereses privados de un funcionario cuando estos intereses pueden tener la capacidad para influir impropiamente en el desempeño de sus actividades como servidor público la situación de conflicto de interés excede la dimensión pecuniaria ya que se produce ante la existencia de cualquier tipo de interés que influya de manera indebida en el ejercicio del cargo por parte del funcionario público y que permita torcer la decisión pública en favor de un interés particular. El hecho de que hayan formado parte de esas empresas y ahora desempeñen cargos de gabinete plantea un gran riesgo de captura de la decisión pública, porque tienen acceso a información privilegiada y en muchos casos tienen que regular el funcionamiento del sector en el que tienen o tuvieron, muy recientemente, intereses privados.
El ministerio de Economía tiene la mayor cantidad de funcionarios que registran participación en sociedades comerciales en todo el gabinete (23 de 55) de los cuales más de la mitad son o fueron recientemente directivos de empresas del sector de actividad de incumbencia de la función pública que ejercen. Además de que el propio titular de la cartera ministerial, Luis Caputo, figure con participaciones en la dirección de firmas de servicios financieros, es llamativa la presencia de estos perfiles de funcionarios en la Secretaría Legal y Administrativa del ministerio, un área de coordinación transversal. Tanto su secretario, José García Hamilton como el subsecretario Legal, Alejandro Speroni, registran participación en la dirección de empresas; el primero, con 4 participaciones en empresas del rubro tecnológico y de servicios inmobiliarios y financieros (2 de las firmas radicadas en el exterior en las que figura como representante) y Speroni, con participaciones en 2 firmas del sector financiero (cuadro 3 Anexo).
Pero indudablemente el entrecruzamiento de intereses más explícito se da en 4 áreas del ministerio que están a cargo de funcionarios directamente vinculados a empresas privadas del sector: energía, minería, economía del conocimiento y producción agropecuaria (figura 1).
En el área de energía, 3 subsecretarios tienen participación en empresas del sector: el de Energía Eléctrica, Damián Sanfilippo, como autoridad en 5 sociedades anónimas del sector; el de Combustibles Líquidos, Luis De Ridder, como autoridad en 2 empresas ligadas al transporte de hidrocarburos; la de Transición y Planeamiento Estratégico, Mariela Beljansky, como autoridad de una sociedad anónima de bioenergía y como propietaria de DESARROLLOS ECO-ENERGETICOS SRL. En la secretaría de Minería, tanto su titular, Luis Lucero, como el subsecretario de Política Minera, Carlos Cuburu, tienen participaciones como autoridades en empresas del sector, Lucero en 6: XSTRATA QUEENSLAND LIMITED, M I M INTERNATIONAL EXPLORATION, PTY LTD, GLENCORE EL PACHON LIMITED, XSTRATA HOLDINGS (BERMUDA), LIMITEDDENISON MINES (ARGENTINA II) , LTD, GOLDCORP INC. Y Cuburu en MINERA CALCATREU S.A.U. En el área de economía del conocimiento, tienen participaciones en firmas del sector tecnológico los subsecretarios Gutiérrez Oyhanarte (SANDBOX INC) y Santiago Pordelanne (EQUIFAX ARGENTINA S.A y ACCENTURE) y en el área de producción, los secretarios Juan Pazo y Sergio Iraeta y el subsecretario de gestión productiva Javier Cardini, tienen participación en empresas diversas, especialmente agropecuarias y tecnológicas (cuadro 5).
Cuadro 5: Funcionarios/as del área productiva del Ministerio de Economía con participación en empresas privadas directamente vinculadas al área de incumbencia de su cargo público, mayo 2024.
Fuente: Observatorio de las Elites del CITRA (UMET-CONICET)
Figura 1: Áreas del ministerio de Economía con mayor exposición a los conflictos de intereses según la cantidad de funcionarios con participaciones en empresas del mismo sector de actividad que regulan.
En el caso de la Jefatura de Gabinete el análisis revela que los sectores de tecnología y servicios consultoría son los más predominantes entre los funcionarios, seguidos por energía e hidrocarburos y comercialización. Esto sugiere una fuerte vinculación de los funcionarios con actividades tecnológicas y de consultoría, así como con el sector energético. Igualmente es una dependencia que ha sufrido varias transformaciones en su estructura desde el inicio del gobierno debido a la renuncia de Nicolás Posse y el desembarco de Federico Sturzenegger en el Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado. Las más importantes: la absorción de las funciones del ex Ministerio del Interior con la llegada de Guillermo Francos y el traspaso de ciertas áreas ligadas a la privatización de empresas públicas que pasaron al Ministerio de Economía, y otras relacionadas con la función pública que se pasaron al de Desregulación y Transformación del Estado.
En la foto que presentaba el organigrama a mayo de 2024, 12 funcionarios registraban participaciones en empresas privadas, de los cuales la mitad ya renunciaron y 1 se fue a otra dependencia (cuadro 4 del Anexo). El Jefe de Gabinete, Guillermo Francos, registra 6 participaciones en sociedades anónimas que operan en sectores tan diversos como el transporte y logística; servicios consultoría; comercialización; tecnología; servicios financieros (AERO VIP; AMALEO; FEXIS; GP ALIMENTOS; UNITEC SOLUCIONES; WILOBANK), Uno de los vicejefes, José Rolandi, registra 2 como autoridad en firmas que operan en el sector energético y de comercialización (ESTABLECIMIENTO LA ELISA S.A. y GASODUCTO GASANDES ARGENTINA S.A.) y el otro vicejefe, Lisandro Catalán, figura en los registros de la IGJ como autoridad de GP ALIMENTOS S.A., otra empresa comercializadora de alimentos. Pero los casos más riesgosos en términos de entrecruzamiento de intereses son los de Huici como como socio de las firmas BT ARGENTINA; ENEL TRADING ARGENTINA; VERIZON ARGENTINA, autoridad en otras sociedades anónimas que ENEL ARGENTINA; ENEL GENERACION EL CHOCON; ENERGEN; HIDROINVEST; PAOLETTI AMERICA; TRANSAMERICAN TELECOMUNICATION; TRANSELEC y representante de 2 sociedades extranjeras: ARINC INCORPORATED y INTERNEXA SA, empresas vinculadas a diversos sectores sensibles a la regulación estatal como el de telecomunicaciones; energía e hidrocarburos; transporte y logística; y tecnología; y el de Ariel Pszemiarower, Subsecretario de Calidad Regulatoria (actualmente depende del Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado) que es autoridad en CENTAUR DESARROLLOS DIGITALES S.A.; JOVAESCH GROUP S.A.; SURTITEX S.A. que operan en el sector tecnológico y de consultoría.
Esta particular configuración de los equipos de gestión advierte sobre una preocupante intersección de intereses privados y funciones públicas en dos áreas clave del gobierno. La participación significativa de funcionarios en empresas privadas, especialmente en sectores relacionados con sus responsabilidades gubernamentales, plantea serias preocupaciones sobre posibles conflictos de interés y la captura de la decisión pública. En el Ministerio de Economía, el alto número de funcionarios con participaciones en sociedades comerciales, particularmente en áreas como energía, minería, tecnología y producción agropecuaria, sugiere una fuerte conexión entre estos intereses privados y las políticas públicas que regulan. La presencia de estos perfiles en áreas de alta influencia, como la Secretaría Legal y Administrativa, refuerza estas preocupaciones. La Jefatura de Gabinete, con su reciente reestructuración, muestra una tendencia similar, con sectores tecnológicos y de consultoría predominando entre las participaciones privadas de los funcionarios.
Síntesis y reflexiones finales
El análisis de la participación de funcionarios públicos en sociedades comerciales y asociaciones empresarias a mayo de 2024 advierte sobre situaciones de alto riesgo de conflictos de intereses y captura de la decisión pública en el gabinete nacional, especialmente en el Ministerio de Economía y la Jefatura de Gabinete.
Algunos datos que apuntalan esta idea:
- sobre un total de 185 funcionarios políticos de la administración centralizada (Ministerios y Secretarías de Presidencia), 55 registran 182 participaciones en 171 sociedades comerciales que operan en 17 sectores de actividad,
- este tipo de perfil de funcionario atraviesa toda la escala de rangos de autoridades superiores de la administración pública centralizada, con especial concentración en el cargo de secretarios: ministros (4 de 8), secretarios (33 de 60) y subsecretarios (35 de 117),
- de los 55 funcionarios que registran participaciones, la mayor parte se desempeñan en el Ministerio de Economía (23) y en la Jefatura de Gabinete (7 más los 5 del ex Ministerio del Interior),
- de las 182 participaciones, 106 se concentran en el Ministerio de Economía que emerge como el lugar privilegiado para ver los entrecruzamientos de intereses públicos y privados,
- en cuanto al tipo de sociedad, el 56% de las 182 participaciones son en Sociedades Anónimas, el 21% en Sociedades de Responsabilidad Limitada y el 19% en Sociedades Extranjeras,
- más del 50% de las empresas (97 de 171) operan en 5 sectores principales: energía e hidrocarburos, tecnología, servicios financieros, servicios de consultoría y actividad agropecuaria, de las 182 que registran los funcionarios, 26 son en el sector energético, 23 en empresas tecnológicas, 19 en servicios financieros, 19 en servicios de consultoría y 17 en firmas agropecuarias,
- en la cartera económica hay una concentración alarmante de participaciones de funcionarios en sociedades comerciales que operan en los mismos sectores que esos funcionarios deben regular, en especial servicios financieros (16), actividades agropecuarias (13), energía (12), tecnológicas (12) minería (8), telecomunicaciones (4). En la Jefatura sobresale también la presencia de funcionarios con participaciones en el sector energético (9), tecnológico (5) y en el de telecomunicaciones (5),
- se identificaron 37 funcionarios que registran 72 participaciones en 55 entidades civiles de diverso tipo. La mayoría de estas participaciones se concentran en el Ministerio de Economía, donde 13 funcionarios tienen 24 participaciones. Sobresalen dos tipos particulares de asociaciones civiles: las gremiales empresarias (14) y las impulsoras de políticas públicas (13),
Estos hallazgos resaltan la complejidad de las relaciones entre el sector público y privado en el contexto del gobierno actual y revela una preocupante tendencia hacia la captura de la decisión pública. La participación significativa de funcionarios en empresas privadas, especialmente en sectores sensibles como energía, telecomunicaciones y tecnología, plantea serias preocupaciones sobre posibles conflictos de interés. Este fenómeno no solo compromete la integridad de la gestión gubernamental, sino que también puede desviar las políticas públicas hacia los intereses de grupos empresariales en detrimento del bienestar general de la ciudadanía. La falta de regulación y la presencia de funcionarios con vínculos directos a sectores que deben ser regulados aumentan el riesgo de que las decisiones gubernamentales se vean influenciadas por intereses privados, particularmente en el Ministerio de Economía. En este contexto, es crucial que se evalúen los criterios de reclutamiento de funcionarios y se implementen políticas que limiten la multiposicionalidad y los conflictos de interés, especialmente cuando de forma deliberada el gobierno va debilitando áreas significativas de la administración pública y funciones regulatorias y de control que servirían para contrarrestarlas.
